Der Online-Glücksspielmarkt Europas beruht rechtlich auf einem Flickwerk zahlreicher unterschiedlicher Regulierungsansätze. Einige Mitgliedsstaaten haben ihre lokalen Märkte teilweise für Anbieter aus dem Ausland geöffnet oder experimentieren mit progressiven Modellen. Der deutsche Glücksspielstaatsvertrag sorgt hierzulande für eine verhältnismäßig strenge Regulierung, welche sich direkt auf die Vergabe von Glücksspiellizenzen auswirkt.
Während gemeinsame Grundlagen für die Niederlassungsfreiheit und die Dienstleistungsfreiheit innerhalb der EU bestehen, liegt die schlussendliche Ausgestaltung sowie Umsetzung des Glücksspielrechts auch weiterhin in den Händen jedes einzelnen Mitgliedstaats. Dieser Zustand sorgt innerhalb Europas für ein gemischtes regulatorisches Bild des Online-Glücksspielmarkts, welches von staatlichen Monopolen bis hin zu offenen Lizenzmärkten reicht.
Die Vorgaben des deutschen Glücksspielstaatsvertrags aus dem Jahr 2021 unterscheiden sich deutlich von denen anderer europäischer Regulierungsmodelle. Online-Slots, Online-Sportwetten und Online-Casino-Portale unterliegen in Deutschland klaren rechtlichen, bundeseinheitlichen Rahmenbedingungen.
Rechtliche Grundlagen der Lizenzierung in Deutschland
Der Glücksspielstaatsvertrag aus dem Jahr 2021 ist die zentrale Grundlage des deutschen Modells. Er trat nach einer mehrjährigen Übergangsphase bundesweit in Kraft. Mit ihm wurde erstmals ein einheitlicher Rechtsrahmen für Online-Glücksspielangebote geschaffen, welcher sich auch auf Online-Casino-Slots und Online-Poker bezieht.
Die Gemeinsame Glücksspielbehörde der Länder (GGL) mit Sitz in Sachsen-Anhalt verwaltet die gesamte Branche seitdem auf zentraler Ebene. Die staatliche Behörde ist für die Erteilung von Lizenzen, die laufende Marktüberwachung sowie für die Einleitung von Maßnahmen gegen illegale Betreiber zuständig.
Laut offiziellen Angaben der GGL verfügten Ende des Jahres 2024 mehrere Dutzend Betreiber über mindestens eine gültige Glücksspiellizenz. Diese gestattet es ihnen, ihr digitales Angebot an Online-Casino-Slots, Online-Poker und Bonusangebote wie Freispiele legal in Deutschland bereitzustellen. Voraussetzung für den Erhalt einer gültigen Lizenz der GGL sind unter anderem umfangreiche Prüfungen der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit, technische Anbindungen an staatliche Kontrollsysteme (OASIS und LUGAS) sowie die Einhaltung strenger Vorgaben zur Geldwäscheprävention.
Kern des deutschen Modells ist der Spielerschutz
Ein zentrales Unterscheidungsmerkmal der deutschen Regulierung ist der hohe Stellenwert des Spielerschutzes. Alle lizenzierten deutschen Betreiber sind dazu verpflichtet, an das zentrale Sperrsystem OASIS sowie an das länderübergreifende Limitüberwachungssystem LUGAS angeschlossen zu sein. Diese Systeme ermöglichen eine anbieterübergreifende Durchsetzung von Selbstsperren, Fremdsperren und Einzahlungslimits.
Die Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung (BZgA) bezifferte den Anteil je nach Abgrenzung zwischen problematischem und pathologischem Spielverhalten in Deutschland zuletzt auf bis zu rund 1,3 % der erwachsenen Bevölkerung. Der Gesetzgeber sieht hierin eine klare Begründung für präventive Maßnahmen wie Einsatzbegrenzungen von € 1 pro Spin bei virtuellen Automatenspielen, ein anbieterübergreifendes Einzahlungslimit von € 1000 pro Monat sowie Einschränkungen bei der Werbung.
Vor dem Hintergrund dieser strengen Regulierung informieren sich zahlreiche Nutzer zu alternativen Bonusangeboten und Angebotsstrukturen. Sie suchen beispielsweise Hinweise dazu, wo sich der neue Bonus ohne Einzahlung in Deutschland finden lässt und welche Online-Casino-Portale faire Umsatzbedingungen bieten. Derartige Suchanfragen verdeutlichen, wie stark sich regulatorische Vorgaben auf die Ausgestaltung von Werbung und Kundenansprache auswirken.
Liberale Märkte und restriktive Systeme innerhalb der EU
Der EU-Vergleich zeigt eine große Bandbreite unterschiedlicher regulatorischer Ansätze. Staaten wie Malta und Gibraltar verfolgen bereits seit Jahren ein vergleichsweise liberales Lizenzmodell für das Online-Glücksspiel. Die zuständigen Behörden dieser Länder vergeben Glücksspielllizenzen mit einer internationalen Ausrichtung, was diese Standorte zu zentralen Hotspots für den gesamten Online-Glücksspielmarkt Europas gemacht hat.
Auf der anderen Seite existieren zudem einige deutlich restriktivere Systeme. Finnland und Norwegen setzen auch weiterhin auf staatliche Monopole, während Österreich nur eine sehr begrenzte Anzahl von Glücksspiel-Konzessionen verteilt. Online-Casino-Angebote bewegen sich dort vielfach außerhalb klarer gesetzlicher Rahmenbedingungen oder innerhalb rechtlicher Grauzonen.
Die EU-Kommission weist deutlich darauf hin, dass das Glücksspiel trotz des bestehenden Binnenmarkts grundsätzlich in der Zuständigkeit der einzelnen Staaten verbleibt. Eine einheitliche EU-Lizenz existiert nicht. Diese Haltung trägt dazu bei, dass der regulatorische Flickenteppich in Europa fortbesteht.
Wirtschaftliche Bedeutung des deutschen Marktes
Trotz der strengen Regulierung bietet der deutsche Glücksspielmarkt ein erhebliches wirtschaftliches Potenzial. Laut offiziellen Daten des Statistischen Bundesamts belief sich der Bruttospielertrag (BSE) des gesamten lizenzierten Glücksspielmarkts in Deutschland im Jahr 2023 auf rund € 13,4 Milliarden. Der Anteil des Online-Angebots ist dabei in den vergangenen Jahren kontinuierlich weiter angestiegen.
Im Tätigkeitsbericht aus dem Jahr 2024 berichtet die Gemeinsame Glücksspielbehörde der Länder von einer zunehmenden Kanalisierungsquote. Kurzgesagt bezieht sich diese Aussage auf einen wachsenden Anteil des legalen Angebots am Gesamtmarkt. Gleichzeitig verweist die GGL auf die anhaltenden Herausforderungen, welche durch nicht lizenzierte Betreiber aus dem Ausland geschaffen werden. Dieses Problem besteht insbesondere im digitalen Bereich.
Im EU-Vergleich zählt Deutschland damit zu den größten regulierten Glücksspielmärkten. Das Wachstum gestaltet sich jedoch moderater als in liberaleren Jurisdiktionen. Dies ist maßgeblich auf die engen regulatorischen Vorgaben zurückzuführen.
Kritikpunkte und offene Rechtsfragen
Innerhalb der Branche ist das deutsche Lizenzmodell nicht unumstritten. Kritisiert werden insbesondere die einheitlichen Limits sowie die strengen Werbebeschränkungen.
Branchenvertreter argumentieren, dass diese Regelungen die Attraktivität lizenzierter Angebote mindern und Spieler dazu verleiten, auf nicht regulierte Angebote auszuweichen.
Auch juristisch bleiben einige Fragen ungeklärt. Mehrere Verfahren vor dem Europäischen Gerichtshof befassen sich mit der Vereinbarkeit nationaler Glücksspielregelungen mit dem Unionsrecht. Insbesondere mit Blick auf Dienstleistungsfreiheit und die Vollstreckbarkeit nationaler Urteile in anderen Mitgliedstaaten.
Im EU-Kontext stellt Deutschlands Online-Casino-Lizenzierung einen klar regulierten Sonderweg dar
Einheitliche Zuständigkeiten, technische Kontrollsysteme und ein stark ausgeprägter Spielerschutz unterscheiden den deutschen Glücksspielmarkt deutlich von vielen anderen Modellen in Europa.
Ob sich das deutsche Modell langfristig als Vorbild für andere Staaten oder als nationaler Sonderweg etabliert, hängt maßgeblich davon ab, wie gut sich zentrale Ziele miteinander verbinden lassen.
Entscheidend wird sein, ob es gelingt, einen hohen Spielerschutz mit einer ausreichenden Attraktivität des legalen Angebots zu vereinen und zugleich die Kanalisierung in regulierte Märkte sicherzustellen.
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